|
ESTONIAN SOCIAL SCIENCE ONLINE |
|
||||||||||
|
Abstract
Terrorirünnak Maailma Kaubanduskeskuse vastu New Yorgis pani aluse perioodile, mis tõi kaasa kiired muutused USA välispoliitika formuleerimises ja teostamises. Enamik teoreetilisi käsitlusi viitavad unilateraalse lähenemise suurenenud osatähtsusele USA välispoliitikas. Kuigi enamik teoreetilisi käsitlusi tunnustab ülalnimetatud tendentsi olemasolu, on samas lahknevad nende hinnangud sellise muutuse struktuursetele põhjuste hindamise osas; selles osas, kas need muutused väljendavad püsivat muudatust USA välispoliitikas võrreldes varasemaga; selles osas, kuidas need muudatused mõjutavad rahvusvahelist korda, ning selles osas, kui jätkusuutlik on selline välispoliitika pikemas perspektiivis USA enda huvide seisukohalt. Artikkel võtab vaatluse alla ennekõike realistliku koolkonna raames esitatud seisukohad ja pakub välja antud küsimusele uudse lähenemisvõimaluse lähtudes jõutasakaalu teooriast.
Käesolev artikli eesmärgiks on anda ülevaade USA muutuvast rollist maailmapoliitikas ja olulisematest teoreetilistest lähenemisvõimalustest USA välispoliitiliste valikute tõlgendamisel.
Külma sõja järgsel perioodil kuni 2001. aasta 11. septembri terrorirünnakuteni (1991–2001), võis USA-d pidada riigiks, kes vastumeelselt sekkus rahvusvaheliste kriiside lahendamisse otseste oma rahvuslike huvide puudumisel (nt viivitus sekkumisel Jugoslaavia lagunemisele järgnenud kodusõdadesse). USA püüdis maailmas rahvusvahelise korra tagamisel jagada majanduslikku ja poliitilist koormust liitlaste ja multilateraalsete võrgustike või organisatsioonidega. Kuid juba siis oli ilmne USA poliitika tendents jagada nn stabiilses maailmas korrahoidmise koormat liitlasriikidega ja samas säilitada enda jaoks vabad käed suuremate kriiside lahendamiseks, kus kaalul on otseselt USA rahvuslikud huvid.
2001. aasta 11. septembri terrorirünnakute järel senine olukord muutus. Olukorras, kus leiti ohus olevat rahvuslik julgeolek, asus USA selgelt kasutama oma domineerivat jõupositsiooni, et ohte kõrvaldada võimalikult efektiivsel viisil, mis väljendus keskendumises kiiretele sõjalistele lahendustele. Terrorismivastase kampaania alguses rõhutas president George W. Bush küll vajadust luua lai terrorismivastane koalitsioon, aga ka kasutada terrorismi vastu võitlemiseks teistsuguseid meetodeid kui tavapärase sõjategevuse puhul. USA välispoliitika alases arutelus domineeris alates Maailma Kaubanduskeskuse ründamisest realistlik riigi kaitsmise motiiv. Rahvusvaheliste institutsioonide ja liidusuhete raames tehtavat koostööd nähakse nüüd olulisena, kuid mitte piisavana rahvusliku julgeoleku tagamiseks. Samas on uued vaenlased (terroristid, paariariigid) sellised, kelle suhtes ei toimi heidutus (deterrence). Seetõttu tuleb ka lähtuda kiire ja tõhusa ennetava tegutsemise vajadusest, mis ei oota rahvusvahelise konsensuse saavutamise järele, kui on ohus USA julgeolek.
USA kui üliriigi positsiooni teoreetilised tõlgendusvõimalused rahvusvaheliste suhete süsteemis
Käesoleva artikli analüüsi eesmärgiks on näidata, et jõutasakaalu spetsiifiline seisund kaasaja maailmas tingib ka rahvusvahelises süsteemis domineeriva riigi välispoliitika teostamise optimaalse viisi. Seega kui võtta aluseks seisukoht, et hetkel olemasolevaks jõutasakaalu seisundiks on uni-multipolaarsus, siis on sellele jõutasakaalu seisundis rahvusvahelise süsteemis domineeriva riigi jaoks kõige ratsionaalsem (teostaja seisukohalt) välispoliitika teostamise viis valikuline multilateralism.
Enne kui asuda aga analüüsima valikulise multilateralismi olemust, oleks vaja kõigepealt teha tagasivaade teoreetilistesse nägemustesse, mis käsitlesid võimalikku rahvusvaheliste suhete arenguid Külma sõja järgsel perioodil, ning seda, millist käitumisliini sellest tulenevalt oleks mõistlik järgida USA välispoliitikas.
Teoreetilised seletused Külma sõja järgsele rahvusvaheliste suhete seisule jagunesid laias laastus kaheks:
Idealismi ja insitutsionalismi pooldajad, nt. J.Nye olid üldiselt seisukohal, et USA peaks rohkem tuginema rahvusvahelistele institutsioonidele ja lepingutele ning vältima ühepoolseid sõjalisi aktsioone, seega püüdma leida multilateraalseid lahendusi koostöös nende riikidega, kes jagavad ühesuguseid demokraatlikke väärtusi (vt nt Nye 2002: 141–153).
Realistid väitsid, et USA välispoliitika peab lähtuma ennekõike rahvusliku julgeoleku tagamise kaalutlustest.
Realistlikku koolkonna huviobjektiks 1990. aastatel oli küsimus, milline jõutasakaal on kujunenud nüüdismaailmas, kas USA ülekaal maailmas on unipolaarne (USA kui ainus üliriik on mõõtmatult üle teistest riikidest) või on toimunud areng multipolaarsuse suunas (võim maailmas jaguneb võrdsemalt suurriikide vahel), ning kuidas peaks USA sellele olukorrale reageerima.
Peale Külma sõja lõppu ennustas Kenneth Waltz üleminekut bipolaarsuselt multipolaarsusele ja Saksamaa, Hiina ning Jaapani tõusu uuteks suurriikideks ajal, kui tuumarelvade olemasolu ja levik on muutnud suurriikide vahelised sõjalised konfliktid ebatõenäoliseks. Waltzi arvates oleks pidanud jõutasakaalu loogikast lähtudes teised suurriigid hakkama USA ettevõtmistest distantseeruma ja tema vastu koalitsioone looma. Waltzi seisukoht põhines ka veendumusel, et USA suhteline majanduslik võimsus väheneb (Waltz 2000: 19). Sajandivahetusel oli ka Waltz sunnitud tunnistama, et USA üleolek pole vähenenud ja maailmas on vähemalt ajutiselt kinnistunud unipolaarne (USA-keskne) jõutasakaal. Waltzi käsitluses on unipolaarsus aga kõige ebastabiilsem jõutasakaalu seisund (Waltz 2000: 27). Seetõttu soovitas Waltz välispoliitiliseks strateegiaks nn offshore balancing, mis oleks tähendanud USA tagasitõmbumist oma rahvusvahelistest kohustustest ja ilmselt vähemalt aktiivse osavõtu lõppu multilateraalsetes initsiatiivides.
Väite, et Külma sõja järgne jõutasakaal maailmas on loomult hoopis unipolaarne, esitas esmakordselt 1991. aastal Charles Krauthammer Lahesõja kogemuste valguses Foreign Affairs’is ilmunud artiklis "The Unipolar Moment". Krauthammer leidis, et Külma sõja järgne maailm on unipolaarne – maailmavõimu keskuseks on konkurentideta üliriik koos teda toetavate Lääne liitlastega. Krauthammeri arvates oli Nõukogude Liidu äralangemisega üliriikide hulgast tekkinud olukord, kus ükski suurriik ei suuda USA tasakaalustada ja USA välispoliitika keskseks probleemiks kujuneb võitlus massihävitusrelvade levikuga nn “paariariikides” (Iraak, Liibüa, Põhja-Korea). Krauthammeri arvates ei pidanuks USA ka enam tulevikus eriti arvestama ÜRO ega liitlastega ning ainuke põhjus, miks seda tehakse, on USA avaliku arvamuse surve (Krauthammer 1991: 23–33). Hiljem on sarnast mõtteviisi propageerinud ka nn. neokonservatiivsed teoreetikud, kes koondusid “Project for a New American Century” ümber, nagu William Kristol ja Robert Kagan (Kagan; Kristol 1996).
William Wohlforth esitas sajandivahetusel seisukoha, et Külma sõja järgse kümnendi jooksul on USA unipolaarne ülekaal kinnistunud. Wohlforth defineeris unipolaarsust kui struktuuri, kus ühe riigi võimsus (capabilities) on nii suur, et teised riigid ei suuda seda balansseerida, aga ei ole nii kontsentreeritud, et tekiks globaalne impeerium (Wohlforth 1999: 9).
Wohlforth defineeris unipolaarsuse põhjused järgnevalt (Wohlforth 1999: 7–8). Rahvusvaheline süsteem on üheselt unipolaarne. USA omab suuremat üleolekut võimsuselt järgmise riigi suhtes kui ükski teine suurriik viimase kahe sajandi jooksul. Kuivõrd ükski teine riik ei suuda hegemoonilises konkurentsis osaleda, siis on kõrvaldatud ka konfliktide allikas suurriikide vahel. Praegune unipolaarsus on ka püsiv, kuna lähematel aastakümnetel ei suuda ükski riik saavutada USA-ga võrreldavat staatust. Sellel on kaks põhjust.
a) USA on ka esimene juhtiv suurriik, kellel on otsustav ülekaal nii majanduses, sõjalises võimsuses, tehnoloogia alal kui ka geopoliitiliselt (erand tuumarelvastus);
b) geograafiline asend. USA on kahe ookeaniga eraldatud teistest suurriikidest. Kui teised liidripositsioonile kandideerivad suurriigid, nagu Venemaa või Hiina üritavad suurendada oma võimsust või luua omavahel ülemaailmset liitu USA vastu, siis kutsub see esile nende naabruses asuvate sama regiooni riikide vastutegutsemise regionaalsel tasandil enne, kui nad suudavad luua globaalse vastukaalu USA-le. Nii kutsuks Venemaa tugevnemine esile rahutuse Euroopa Liidu maade hulgas või Hiina tugevnemine Jaapani ja ASEAN-i maade seas enne, kui see hakkaks otseselt ohustama USA-d. Eesti seisukohalt on oluline Wohlworthi väide, et kui väiksemate riikide julgeolekupoliitika on orienteeritud unipolaarsele üliriigile, siis on teise taseme suurriigid tunduvalt ebatõenäolisemalt valmis konkurentsiks prestiiži või julgeoleku suurendamise nimel (Wohlforth 1999: 20–22).
Nii Wohlworth kui teised USA unipolaarses üleolekus kindlad teoreetikud on soovitanud välispoliitilise strateegiana nn primacy’t ehk siis USA juhtpositsiooni alleshoidmist kõigi olemasolevate vahenditega. Juhtpositsiooni alleshoidmist nähakse kasulikuna nii USA-le kui maailmale tervikuna, sest stabiilne unipolaarsus aitab sõdu ära hoida.
1999. aasta Foreign Affairs’i märtsi/aprillinumbris avaldas Samuel Huntington oma seisukoha USA liidrirolli kohta maailmas, mida võib pidada teatud mõttes sünteesiks erinevate realistlikke lähenemiste tugevamatest külgedest. Artiklis "Üksik üliriik" ("The Lonely Superpower") võttis kasutusele esimest korda mõiste uni-multipolaarsus (Huntington 1999: 35–36).
Uni-multipolaarsust võiks iseloomustada kui jõutasakaalu hübriidolukorda, kus võim rahvusvahelisel areenil jaguneb ühe globaalselt domineeriva üliriigi ja mitme väiksema võimsusega suurriigi vahel.
Hübriidse uni-multipolaarse süsteemiga on tegemist kui süsteemi kuulub üks üliriik ja mitu suurriiki. Võtmetähtsusega rahvusvaheliste probleemide lahendamisel on olulised kaks momenti:
a) iga suurema probleemi efektiivne lahendamine eeldab üliriigi aktiivset juhtrolli, kuid alati ka mingi juhtivate suurriikide kombinatsiooni toetust valitud lahendusele;
b) samas võib üliriik efektiivselt veto panna teiste suurriikide pakutavatele probleemi lahendustele, kui need ei vasta tema huvidele.
Üliriigi positsiooni eelduseks on sõjaline, tehnoloogiline ja majanduslik ülekaal teistest suurriikidest. Samas ei ole see ülekaal hegemooniline, st pole niisugusel tasemel, et ta suudaks üksi tasakaalustada kõigi teiste suuriikide ühendust. Et aktiivselt lahendada olulisi rahvusvahelisi küsimusi, on vajalik nii üliriigi juhtroll kui ka teiste oluliste suurriikide toetus. Kui regionaalne suurriik puudub (nagu Lähis-Idas), siis langeb regionaalse stabiilsuse säilitamine otseselt üliriigile ja ka keskmise võimsusega riigid satuvad vastuollu otseselt üliriigiga. Ka Huntingtoni soovitatud välispoliitiline strateegia võiks iseloomustada primacy’t, mida teostatakse suurriikide kontserdi vormis (concert of great powers), mis küll peaks tuginema sarnase kultuurilise põhjaga suurriikide kokkuhoidmisele (nt kõik Lääne kultuuri tagapõhjaga riigid tuleks koondada NATO-sse).
Sõda terrorismi vastu
Terrorirünnak USA-le oli kindlasti šokiks neile, kes olid end juba veennud USA jäägitus unipolaarses üleolekus. USA-d ei saa terrorismivastase sõja käivitamise järel enam üheselt pidada status quo-d pooldavaks jõuks maailmas. Kui USA võitlus Al-Quaida terrorivõrgustiku ja Talibani rahvusvaheliselt tunnustamata valitsusega sai üldiselt rahvusvaheliste organisatsioonide ja teiste suurriikide heakskiidu osaliseks, siis USA kava ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioone pikka aega ignoreerinud Saddam Husseini režiimi vastu jõudu kasutada põhjustas lahkhelisid teiste suurriikidega.
USA välispoliitilise tegevuse aluspõhimõtted terrorismivastase sõja ajal pani paika 2002. aasta Rahvuslik Julgeolekustrateegia (Security Strategy 2002), mis nägi ette võimalust tõrjuda terroristide rünnakut ühepoolsete ennetavate löökide andmisega, samas rõhutas aga ka liitlassuhete edasiarendamise olulisust, ning selle üldine suunitlus oli kindlasti erinevate lähenemiste summa. Ka George W. Bushi esimese presidendiksoleku periood ei ole olnud sugugi nii üheselt unilateralistliku kallakuga, nagu seda mitmed kriitikud on üritanud esitada. Ühelt poolt on oldud tõepoolest vastu USA ühinemisele mitmete rahvusvahelistele lepingutega (nagu ABM, Kyoto, Rahvusvaheline Kriminaalkohus), samas tehti otsus NATO laienemise kasuks ja toetati Ameerikate Vabakaubandusala loomist.
Pigem võib neid strateegia põhieesmärke jälgides täheldada realismi ja idealismi siduvat lähenemist kus realistlik jõutasakaalu rõhutamine on seotud väärtuselise mõistega – vabadus (balance of power that favors freedom). See on omapärane Kissingerliku realismi ja Wilsonliku idealistliku demokraatia levitamise ideoloogia kombinatsioon, mille eesmärgiks on Laiema Lähis-Ida demokratiseerimine.
Algetapis, kui USA kuulutas välja terrorismivastase sõja, eelistasid peale traditsiooniliste NATO-liitlaste ja Jaapani toetada ameeriklasi ka Venemaa ja Hiina ja nõustusid USA kavaga kukutada Osama bin Ladeni peamise toetaja, Kesk-Aasia südames asuvat Afganistani valitseva Talibani liikumise võim Afganistanis. Ka põhines terrorismivastase koalitsiooni rajamine selgelt pragmaatilisel lähenemisel, jättes ajutiselt kõrvale seni põhimõtteliseks peetud lahkhelid Pakistaniga (tuumarelva küsimuses), Kesk-Aasia riikidega (inimõiguste küsimuses) ja Venemaaga (inimõiguste, Tšetšeenia ja raketitõrje küsimuses).
Järgnes periood, kus USA otsus asuda sõjaliste meetoditega lahendama Iraagi ümber kujunenud kriisi olukorras, kus puudus üksmeel ÜRO Julgeolekunõukogu liikmete hulgas, viis alguses erimeelsusteni Prantsusmaa ja Saksamaaga, ning 2003. aasta kevadel esmakordselt ka endise Ida-Lääne vastasseisu poolte piire ületav Prantsuse-Saksa-Vene koostööni, mis väljendus ühismemorandumi esitamises ÜRO Julgeolekunõukogus (http://www.cnn.com/2003/US/02/24/sprj.irq.memo/index.html). See vastandas end USA ja Suurbritannia poliitikale ja blokeeris täiendavate USA tegevust autoriseerivate resolutsioonide vastuvõtmise ÜRO Julgeolekunõukogus. Enne seda võeti küll Julgeolekunõukogu poolt vastu resolutsioon 1441 (2002) (http://archives.cnn.com/2002/US/11/08/resolution.text/index.html), mida USA jt. koalitsiooni kuuluvad riigid lugesid piisavaks aluseks, et sõjalist operatsiooni alustada. Toimuv sarnanes ebajärjekindla katsega teiste suurriikide poolt tasakaalustada mittesõjaliste vahenditega USA poliitikat, kuna nähti, et see ohustab status quo’d maailmas, ennekõike teiste suurriikide väljakujunenud positsioone rahvusvahelisel areenil.
Teoreetilises plaanis kaasnes selle USA ja meandri-euroopa suurriikide poliitilise vastasseisuga kahe olulise raamatu ilmumine. Esimeseks oli USA neokonservatiivsete ringkondade esindaja Robert Kagani “Of Paradise and Power”, eesti k. “Paradiis ja jõu”) ja teiseks varem Suurbritannia välispoliitika ja hiljem Euroopa Liidu ÜVJP kujundamisega seotud Robert Cooperi “Breaking of Nations” (eesti k. Riikide murdumine”). Huvitaval kombel lähtuvad need mõlemad (kusjuures teine raamat on mingis mõttes vastus teisele) laialdast avalikkuse tähelepanu võitnud teosed USA ja EL maailmavaateliste erinevuste süvenemise teesist (sh ka multilateraalse tegutsemise rolli osas), erinevus on aga järeldustes. Kui Kagani arvates saab EL USA-d kõige paremini aidata kõrvalejäämisega maailma juhtimisest ja toetusega rahvusvaheliste kriiside tagajärgede likvideerimisel (Kagan 2004: 109–129), siis Cooperi arvates peab EL oma multilateraalse maailmanägemuse maksmapanemiseks suhetes USA-ga tugevdama oma poliitikateostamise ühtsust ja sõjalist võimekust, et olla arvestatav partner maailmaareenil, st tegutsema otsides koostööd, samas välistamata tasakaalustamise võimalust (Cooper 2004: 139–152).
Ilmselt vajab analüüsimist küsimus, miks on USA-l kui kaasaja rahvusvahelise süsteemi juhtriigil tugevnenud tendentsid unilateraalseks tegutsemiseks. Tavapäraselt on ju just tugevamad riigid need, kes loovad lepingute ja institutsioonide süsteeme ja kindlustavad multilateraalse raamistiku kaudu oma mõjujõudu maailma areenil. Liitlaste suhtelist nõrkust on rahuaegadel traditsiooniliselt nähtud juhtiva riigi mõjujõudu lisava tegurina, mis suurendab nende sõltuvust juhtriigist ja lepingutes juhtriigi võimsuse lisamise vahendit.
Üks võimalus oleks küsida, kas unipolaarsuse või uni-multipolaarsusega kaasnev uus jõuvahekord maailmas viib unilateraalse käitumise kasvule ainsa üliriigi USA välispoliitikas ja rahvusvaheliste suhete ümberkujundamisele vastavalt üliriigi soovidele või säilib ja tugevneb mõningate modifikatsioonidega senine multilateraalsetel lahendustel põhinev süsteem? Kui uni-multipolaarsus on teatav vahepealne tasakaaluseisund, siis võib pidada tõenäoliseks, et ka USA poliitika jääb mingil määral kõikuma unilateraalsete ja multilateraalsete lahenduste vahepeale. Demokraatlike riikide puhul, kus lepinguliste suhete kujundamine eeldab ka nõrgemate partnerite huvide arvestamist, ei ole ainult tugevaima partneri huve arvestava lepingusüsteemi kujunemine tõenäoline. Ka on USA, Euroopa Liit ja Jaapan majanduses enam-vähem võrdväärsed ja vaid sõjalises valdkonnas olev ülekaal ei anna USA-le automaatset võimalust talle sobivate lahenduste kujundamiseks olemasolevate rahvusvaheliste lepingute ja institutsioonide kaudu.
Samas võiks väita, et rahvusvahelised institutsioonid ja õiguskord, mis elavad neid loonud riikidest teatud mõttes “sõltumatut” elu, on USA sellise valikulise poliitika põhjustajaks. Näiteks USA algatusel loodud riikide formaalset võrdsust deklareeriv ÜRO süsteem ei võimalda välja töötada õiguslikke lahendusi, kus juhtiva suurriigi tahte realiseerimine ilma teiste Julgeolekunõukogu liikmete toetuseta oleks ka ühtlasi ka õiguspärane; seetõttu on üksmeele puudumise korral suurriikide vahel kergem sõjalisi aktsioone lihtsam läbi viia “väljaspool” seda õiguskorda, mis omakorda õiguskorda nõrgestab ja samas suunab süsteemi ka reaalset jõuvahekorda arvestava muutuste suunas.
Käesolev artikkel lähtub eeldusest, et üliriigi kahanev huvi siduvate lepingute ja protseduuride järgimise vastu näitab tendentsi unilateraalse tegutsemise kasvu suunas, ning suurenev huvi rahvusvaheliste institutsioonide kaudu tegutsemise ja uute rahvusvahelise õiguse normide loomise vastu hoopis multilateraalse tegutsemise eelistust.
Ehkki USA välispoliitika puhul pole võimalik rääkida üheselt unilateraalsete lahenduste eelistamisest, sest kõrvuti tagasitõmbumisega mitmetest rahvusvahelistest lepingutest toimus NATO laiendamisele ja sellele uute funktsioonide andmisele, ning Ameerika Vabakaubandusala loomisele suunatud tegevus, on toetuse vähenemine multilateraalsete lahenduste leidmisele viimastel aastatel selgesti märgatav.
USA välispoliitilise mõneti vastuolulise hoiaku ratsionaliseerimise üks võimalusi on nn valikulise multilateralismina tuntud lähenemine. Selle väga pragmaatilise lähenemise osas maailma asjadele on viimasel ajal hakanud üksmeelele jõudma nii vabariikliku kui demokraatliku tiiva poliitikud ja selle mõtteviisi arengut võib jälgida terrorismivastase sõja erinevates etappides.
Terrorismivastase sõja erinevate etappide seisukohti annavad suhteliselt hästi edasi sel perioodil Riigidepartemangu poliitika planeerimise direktori ja praegu Council of Foreign Relations esimehe ametikohta pidava Richard N. Haass’i arvamused. Haass leidis juba oma 1995. aastal avaldatud Foreign Affairs’i artiklis “Foreign Policy by Posse” ja samade seisukohtade laiemal läbitöötamisel, et teatud puhkudel on USA-l otstarbekas läbi viia ühepoolseid sõjalisi aktsioone, kuid enamikul juhtudest on kasulikum maailmas korda hoida siiski koostöös liitlastega, ennekõike majandusliku koorma jagamise mõttes. USA seisukohalt oleks maailmas korraloomisel mõistlik lahendus kasutada iga kord osaleda soovivatest riikidest kokku pandud koalitsioone, nii nagu šerif Metsikus Läänes kurjategijate tagaajamiseks jälitussalga kokku kutsus. Selliste operatsioonide parimaks näiteks oli Lahesõja-aegne koalitsioon, mis ei tuginenud eelnenud liidulepingutele, aga oli ometi efektiivne. Unilateralismi põhiohtu nägi ta aga selles, et see provotseerib ka teisi suurriike ühepoolsetele aktsioonidele, nt Venemaad Tšetšeenias. ÜRO Julgeolekunõukogu sanktsiooni puudumine on näiteks seni takistanud Venemaal kasutada USA eeskuju oma agressiivse tegevuse õigustamiseks “lähivälismaal” (Haass 1995: 58–64).
Olles juba ametis Riigidepatermangu Poliitika planeerimise direktorina, esitas Haass oma kõnedes mitmeid põhjendusi, miks on USA jaoks mõistlik valikuline multilateralsim. Lühidalt kokkuvõetuna kõlaksid need järgmiselt: Ükski oluline multilateraalne algatus ei õnnestu ilma Ameerika juhtrollita. Koalitsioonid peavad olema dünaamilised - eri ülesanneteks eri koalitsioonid, põhinevad selgel tööjaotusel. Osad institutsionaliseeruvad, kuid teised muutuvad, arenevad või kaovad aja jooksul.
Sisututes multilateraalsetes algatustes osalemist tuleb vältida. Iga rahvusvahelise institutsiooni puhul peab kaaluma, kas pakutavast lahendusest saadav kasu (suurem ennustatavus, kulutuste jagamine või tegevuse legitiimsuse tagamine) kaaluvad üles kulu (kaotuse), ennekõike välispoliitika kujundamise autonoomsuse ja paindlikkuse osas. Iga rahvusvahelise institutsiooni puhul peab kaaluma, kas pakutavast lahendusest saadav kasu (suurem ennustatavus, kulutuste jagamine või tegevuse legitiimsuse tagamine) kaaluvad üles kulu (kaotuse), ennekõike välispoliitika kujundamise autonoomsuse ja paindlikkuse osas. Institutsioonide loovad lisaväärtust – kui institutsioonid on efektiivselt organiseeritud, neil on realistlikud eesmärgid ja nende liikmed taotlevad ühiseid eesmärke, siis aitab neis osalemine kaasa USA rahvuslike huvide edendamisele, nt. WTO ja NATO; Multilateralismi esineb eri vormides - mõnel juhul on ÜRO sobiv kanal USA huvide edendamiseks, kui aga ÜRO või mõni teine organisatsioon ei suuda ohtudele adekvaatselt reageerida, siis tuleb toetuda ad hoc soovijate koalitsioonidele, nagu Kosovos ja Iraagis; (Haass 2001-2004)
Valikulise multilateralismi puhul on võimalik välja tuua sellist poliitikat teostava riigi seisukohalt mitmeid eeliseid, kui võrrelda seda järjekindlalt unilateraalse või multilateraalse lähenemisega, sest vähemalt lähiperspektiivis on võimalik ühendada mõlema välispoliitilise lähendamise kasulikud jooned. Kui unilateraalse lahenduse eelis on otsustamise efektiivsus ja liugulaskjate (free riders) puudumine, siis multilateraalse lahenduse eelis on, et see tagab liitlaste toetuse, mis annab tegevusele suurema legitiimsuse ja ressursid. Samas on see multilateraalne lahendus ebaefektiivne otsustusprotsessina, kuna liitlaste toetuse saavutmiseks on vaja teha kompromisse konsensuse saavutamiseks, otsustusprotsess on nõuab palju aega ja üksmeelele jõudmine pole garanteeritud.
Võime siis küsida, milline on valikulise multilateralismi kui välispoliitilise käitumisviisi eduka rakendamise perspektiiv?
Valikuline multilateralism on lähiperspektiivis unipolaarse liidri ratsionaalne käitumisliin, kuna võimaldab otsustavalt ja liitlastega üksmeelt otsimata tegutseda seal, kus oma jõud on piisav ja toetuda liitlaste ja rahvusvaheliste organisatsioonide abile ainult vajaduse korral. Ad hoc koalitsioonidele tuginemine on peetud tulemusrikkaks, ka seepärast, et USA-le vajalike otsuste läbisurumine ei eelda vaidlusi ÜRO Julgeolekunõukogus või NATO Nõukogus. Teise Lahesõja kogemus näitas, et USA multilateraalne tegutsemisvõime osutus konflikti ajal blokeerituks Iraagi massihävitusrelvade ümber kujunenud kriisi tõttu nii ÜRO Julgeolekunõukogus (Prantsusmaa, aga ka Venemaa ja Hiina vastuseis teisele sekkumist autoriseerivale resolutsioonile) kui ka NATO Nõukogus (Türgi abistamise küsimus).
Probleemid võivad valikulise multilateralismiga tekkida pikemas perspektiivis. Kui suhtumine liitlastesse on utilitaarne ja ei ole suunatud ühiste pikaajaliste eesmärkide väljaselgitamisele, ei teki liitlastel ühtekuuluvustunnet, mis oleks vajalik alus toetuse leidmiseks juhul, kus üliriik vajab täiendavad ressursse rahvusvaheliste probleemide lahendamisel.
Nii on lähedast selective engagement’i on kui USA võimalikku grand strategy’t põhjalikult analüüsinud Robert J. Art, kes on ka üritanud kirja panna piirtingimused eduka valikulise multilateralismi poliitika teostamiseks. Muu hulgas tõi Art välja võimaluse, mis osaliselt teostuski Iraagi konflikti ajal 2003. USA unilateraalse tegutsemise oluliseks nõrgestamiseks ei ole vaja tasakaalustamispoliitikat traditsioonilises mõttes. Piisab kui liitlased tervikuna või olulises osas keelduvad USA poliitikaga kaasa minemast (Art 2003: 234).
Teisele olulisele probleemile seoses valikulise multilateralismiga on juhtinud tähelepanu Joseph S. Nye, kes leiab, et USA-l on olemas märkimisväärne ligitõmbavus tänu sellele, et USA ideaalid (inimõigused, vabadus, demokraatia ja turumajandus) ja arengumudel on maailmas paljudele sümpaatsed. Kui USA käitumine muutub teiste riikide huvide suhtes liialt arrogantseks, võib see viia selle “pehme jõu” kaotuseni, mis raskendab USA välispoliitiliste sihtide saavutamist ja sunnib veelgi rohkem rõhku panema relvajõule (Nye 2002: 8–12).
Joseph Nye on pakkunud välja seitse testi, millest juhindudes võiks otsustada, kas USA peaks mingil konkreetsel juhul valima kas unilateraalse või multilateraalse käitumisliini (Nye 2001/2002: 5–13). Nimelt:
1. Juhul, kui on ohus USA elulised rahvuslikud huvid, tuleb tegutseda unilateraalselt, kuid võimaluse korral kaasates liitlasi (nt terrorismivastases sõjas);
2. Tuleb olla ettevaatlik mitmepoolsete lepingute suhtes, mis piiravad USA võimet tuua stabiilset rahu maailma konfliktidest haaratud regioonidesse (nt maamiinide keelustamise leping, mis piiraks USA võimet kaitsta Lõuna-Koread või kui Rahvusvahelise Kriminaalkohtu üldine juristdiktsioon seaks USA väed probleemi ette, et neid võidakse süüdistada sõjakuritegude toimepanemises);
3. Unilateraalne taktika võib olla mõnikord ka ainsaks viisiks, kuidas edendada üldisi huvisid (nt USA majanduslike sanktsioonide ähvardused aitasid kaasa Maailma Kaubandusorganisatsiooni raames efektiivse vaidluste lahendamise mehhanismi loomisele);
4. USA peaks olema vastu ka multilateraalsetele initsiatiividele, mis võivad kaasa tuua tegutsemisvõimetuse rahvusvahelise kriisi korral või mis on vastuolus USA poolt toetatud väärtustega;
5. Multilateralism on hädavajalik nende küsimuste lahendamiseks, mis on juba loomult sellised, et USA ei saa neid üksi lahendada (nt õhusaaste või narkokaubanduse vastu võitlemine);
6. Multilateralismi tuleb toetada juhul, kui see võimaldab kaasata teisi riike rahvusvahelise korra hoidmisesse ja jagada nendega korrahoidmise koormat (nt sõjalise sekkumise, ÜRO ja NATO rahukaitseoperatsioonide puhul maksab USA vaid osa kuludest ja saab ka poliitilist vastutust jagada teiste riikidega);
7. Valides unilateraalse või multilateraalse taktika vahel tuleb alati silmas pidada, kuidas see mõjutab USA üldist mainet, nn “pehmet jõudu”. Kui USA defineerib oma jõudu ainult läbi sõjalise üleoleku, on olemas oht, et see mõjutab USA võimet saavutada oma poliitilisi eesmärke propaganda autoriteedile või eeskujule tuginemise läbi. Eriti puudutab see suhteid liitlastega.
Ühe seletusvõimaluse küsimusele, miks USA valikulist multilateralismi eelistav välispoliitika ei ole viinud tasakaalustavale tegevusele teiste suurriikide poolt pakub kindlasti Stephen Walti uuendatud ohutasakaalu teooria (balance of threat theory) (Walt 2002: 133 –145), mis oluliselt modifitseerib traditsioonilise jõutasakaalu teooria lähtealuseid. Kui jõutasakaalu teooria käsitleb vaid ühte komponenti – jõudu (power), siis ohutasakaalu teooria eeldab, et riigid arvestavad anarhilises keskkonnas kaugust (proximity), ründejõudu (offensive capabilities) ja agressiivseid kavatsusi (offensive intentions). Walti analüüs lähtub ka eeldusest, et balansseerimine on ratsionaalne lähenemine ainult teatava jõuvahekorra ebakõla tasemeni. Walt leiab, et kui erinevus jõuvahekordades on saavutanud taseme, mida on näiteks kirjeldatud Wohlworthi eelpoolkirjeldatud artiklis, ei saa balansseerimist pidada teiste suurriikide poolt enam pidada ratsionaalseks käitumisstrateegiaks.
Tasakaalustamise puudumise puhul on oluline tõdeda, et USA on ka jätkuvalt sama kaugel oma olulistest oponentidest, Külma sõja järel ei ole USA lisanud vägesid teiste suurriikide piirialadel, ja ka NATO laienemisega ei ole kaasnenud NATO sõjalise struktuuri samaväärne nihkumine Itta. Vastupidi, seoses Iraagi konfliktiga on USA asunud oma Euroopas baseeruvad vägesid vähendama. Ehkki NATO laienemisel ja USA sõjategevusel Balkanil 1990-ndatel aastatel oli oluline mõju Vene eliidi läänevastasuse kasvus, ei peetud seda kokkuvõttes Venemaa eksistentsiaalseks ohuks. Vastupidi, Putini võimule tulles loobus Venemaa häälekast vastuseisust NATO laienemisele, asus ise hoopis intensiivselt NATO-ga lähenema ja lubas NATO baasid terrorismivastase sõja raames Kesk-Aasiasse, hinnates seega USA abi jagusaamisel lokaalsest ohust (Taliban ja islamiterrorism) olulisemaks balansseerimisega kaasnevast küsitavast kasust.
USA ründejõud on Külma sõja järel oluliselt suurenenud küll tavarelvastuse alal (network centric warfare), kuid strateegilise ründerelvastuse taset on USA alandanud, viimati USA ja Venemaa vahel sõlmitud Moskva lepinguga. Kuni USA ei suuda välja arendada loodetud efektiivset raketitõrjesüsteemi, võib väita, et ka väiksemate tuumarelvavarudega suurriikide olukord ei ole USA ründejõu tõrjumise võimekuse osas vähenenud.
Oluliselt on hoopis nõrgenenud
suhteliselt tugevate tavarelvajõududega riikide, nagu Iraak või Iraan suhteline
positsioon, kes aga ei ole suutelised iseseisvalt USA vastast koalitsiooni
kokku panema. Vahemärkusena tuleb tõdeda, et see asjaolu võib sundida selliseid
riike, juhul kui nad näevad USA välispoliitilistes eesmärkides enda jaoks ohtu,
muidugi seda aktiivsemalt pürgima tuumarelva ja selle kohaletoimetamise
vahendite hankimise poole ja asümmeetrilise sõjapidamisviiside omaksvõtu
suunas (terrorism, partisanisõda, küberrünnakud).
Kuid kõige olulisemaks faktoriks miks USA ülemvõim ei ole seni esile kutsunud teiste suurriikide tasakaalustavat tegevust, on ilmselge agressiivsete kavatsuste puudumine mitte üksnes vähegi demokraatlike ja inimõigusi austavate riikide vaid ka kõigi teiste suurriikide suhtes, sõltumata nende poliitilisest režiimist. USA ei ole kasutanud oma Külma sõja järgset ülemvõimu maailmas territooriumi haaramiseks teistelt riikidelt, kuigi on tegelenud aktiivselt demokraatia levitamisega. Siiski ei ole demokraatia levitamise eesmärki ei nüüd peetud tõsisesse konflikti astumise vääriliseks mõne teise suurriigiga.
Seetõttu on USA jõuline tegutsemine terrorismivastase sõja rindel vaatamata sellele, et see on suunatud vaid nn. paariariikide vastu kutsunud esile kahtlusi USA kavatsuste suhtes laiemalt. Ehki USA näeb oma tegevust terrorismivastases sõjas lääne ühisväärtusi ja huve kaitsvana, leiavad paljud Lääne-Euroopa riigid, et see on ohtlik rünnak nende tavapärasele positsioonile liitlastena, kellega kooskõlastatakse USA poliitilised otsused. Arusaamade lahknemist kahel pool Atlandi ookeani näitavad selgelt ka hiljutised avaliku arvamuse uuringud, mille järgi on ameeriklased jätkuvalt veendunud USA juhtrolli vajalikkuses maailmas, samas kui Euroopa riikides on toetus USA juhtrollile maailmas oluliselt langenud (Transatlantic Trends 2004: 16).
Kuid ka USA silmis on NATO riikide kui liitlaste väärtus praktilistel kaalutlustel selgelt vähenenud. Üldise sõjalise võimekuse vähenemise kõrval ei oma Euroopa riigid (va Suurbritannia ja Prantsusmaa) olulist ründejõudu Euroopast kaugemale jäävatel sõjatandritel, samas aga on Euroopa Liidu riikide enesehinnang peale Maastrichti lepingut ja eriti PSL kontekstis olulisema poliitilise dimensiooni omandamist oluliselt tõusnud ja ÜVJP ja ÜJKP areng annab aluse nende olulisema rolli arvestamiseks.
Valikuline multilateralism on hetkel pigem välipoliitiline praktika kui läbitöötatud teoreetiline lähenemine. Selle aluseks on veendumus, et rahvusvahelisi suhteid on võimalik ümber kujundada tuginedes USA jätkuvale üleolekule (primacy), sest ainult rahvusvahelise süsteemi juhtival riigil on võimalik üheaegselt nii tõusta rahvusvahelise lepingutega määratletud õiguskorrast kõrgemale kui ka esineda selle alahoidjana. Valikulise multilateralismi tunnuseks on üliriigi-poolne sihikindel tegutsemine eelistatult läbi enda otsese kontrolli all olevate rahvusvaheliste organisatsioonide või koalitsioonide.
Pikemas perspektiivis ähvardab selline lähenemine siiski viia seniste suurriikidest liitlaste võõrandumiseni juhtriigist, kuna tulenevalt liitlassuhetest näevad USA ühepoolsete aktsioonide sihtmärgiks olevad riigid ja rühmitused ka liitlasi kaasvastutajatena neile osaks saanud tagajärgede eest, kuigi liitlased ei osalenud võrdväärselt poliitiliste otsuste formuleerimises. Ka nõrgendab selline USA käitumine rahvusvahelist õiguskorda, mille peamiseks kasusaajaks on pikemas perspektiivis USA ise. Diplomaatilised jõupingutused, mis on olnud suunatud rahvusvahelise õiguskorra kohandamisele kaasaja reaalsustele (nt ÜRO Julgeolekunõukogu reform) ei ole olnud võrreldavad pingutustega, mida USA on teinud näiteks Afganistani ja Iraagi demokratiseerimiseks.
Selektiivne lähenemine multilateraalsetele lahendustele, kui sellega ei kaasne süsteemi kui terviku uuendamisele suunatud konkreetseid ettepanekuid aga võivad pikemas perspektiivis kaasa tuua vaatamata USA hetkel absoluutsena näivale sõjalisele ja majanduslikule ülekaalule, tegelikult USA positsiooni nõrgenemise maailmas. Maailmas on praeguseks selgelt teadvustatud nn asümmeetrilise rünnaku võimalus USA vastu. Külma sõja lõpp on oluliselt vähendanud tuumarelva massilise kasutamise tõenäosust, mis oli üliriikide USA ja Venemaa unikaalse positsiooni üks allikaid. See avab paremad võimalused antihegemoniaalse koalitsiooni kujunemiseks rahulolematute riikide vahel sedamööda, kuidas tugevnevad sõjaliselt ja majanduslikult USA-ga võistlevad jõukeskused ja toimub tuumarelva üha laiem levik.
Kasutatud allikad:
ART, Robert J 2003. A Grand Strategy for America. Cornell University Press.
COOPER, Robert 2004. Riikide murdumine Tartu: Fontese kirjastus.
HAASS, Richard N. 1995. Foreign Policy by Posse. – The National Interest. No 41, Fall, pp 58–64.
HAASS, Richard 2001–2004. Speeches, Articles, Testimony, and Interviews. http://www.state.gov/s/p/rem (Defining U.S. Foreign Policy in a Post-Post-Cold War World (Aprill 2002); http://www.state.gov/s/p/rem/9632.htm; Sovereignty: Existing Rights, Evolving Responsibilities (Jaanuar 2003); http://www.state.gov/s/p/rem/2003/16648.htm; Planning Policy in Today’s World (Mai 2003) http://www.state.gov/s/p/rem/2003/20910.htm)
HUNTINGTON, Samuel P. 1999. The Lonely Superpower. – Foreign Affairs. Vol 78, No 2, March/April, pp 35–44.
KAGAN, Robert 2004. Paradiis ja jõud Tallinn: Tänapäev.
KAGAN, Robert; KRISTOL, William 1996. A Neo-Reganite Foreign Policy. –Foreign Affairs. Vol 75, No 4, July/August.
NYE, Joseph. S. 2001/2002. Seven Tests: Between Concert and Unilateralism. – The National Interest. Winter.
NYE, Jr., Joseph S. 2002. The Paradox of American Power: Why the World's Only Superpower Can't Go It Alone. NY Oxford University Press.
TRANSATLANTIC TRENDS 2004. Key Findings. German Marshalli Fondi uuring
Security Strategy 2002. The National Security Strategy of The United States of America. Sepetember 2002. http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.html
WALT, Stephen M. 2002. Keeping the World “Off-Balance: Self-Restraint and U. S. Foreign Policy. – IKENBERRY, G. John (ed), America Unrivaled. The future of the Balance of Power. Ithaca and London: Cornell University Press, pp 121–154.
WALTZ, Kenneth N. 2000. Structural Realism after the Cold War. – International Security. Vol 25, No 1, Summer, pp 5–41.
WOHLFORTH, William C. 1999. The Stability of a Unipolar World. – International Security. Vol 24, No 1, Summer, pp 5–41.