Lühikese aja jooksul kogu õiguskeskkonna ümberkujundamine ei saanud mitte mingil juhul minna komistusteta (Tamm 2000: 148-159). Nii ruttu kogu seadusandluse kvaliteetne uuestiloomine ei ole lihtsalt võimalik. Paraku kehtib see ka hoolekannet puudutava seadusandluse kohta.

 

Kõikide elukutsete esindajad tegutsevad suuremal või väiksemal määral õigusaktide alusel. Sotsiaaltöötajad sõltuvad oma töös üsna suuresti õiguskeskkonnast ning on vältamatu, et ühel või teisel hetkel soovivad sotsiaaltöötajad seadusloomeprotsessile sõna sekka öelda.

 

Käesolev ettekanne püüab luua teatavat teoreetilist alust selle problemaatikaga tegelemiseks. Järgnevalt vaatlen sotsiaaltöötajate võimalikke rolle ja eesmärke õigusloomes osalemiseks, seadusloome protsessi kulgu ning osutan mõningatele eetilistele küsimustele, mis meil sotsiaaltöötajatena seadusloomeprotsessi osalistena kerkida võivad.

 

Kõigepealt peaks täpsustama, milleks sotsiaaltöötajad õigusloomes osaleda tahavad või peavad. Kindlasti on laiema kandepinnaga seadusloomeprotsess märk kodanikuühiskonnast (Ruutsoo 2001: 251-260) ja seadustkirjutava võimu suhtumisest regulatsioonide sihtgruppidesse. Seega on sotsiaaltöötaja, nagu iga teise kodaniku, osalemine õigusloomes demokraatlikus ühiskonnas enesestmõistetav.

 

Järgnevalt aga küsin, et kui sotsiaaltöötaja on demokraatlikus riigis teatava kutseala esindajana kutsutud osalema seaduseelnõu ettevalmistamisel, mis on siis tema spetsiifilisemad eesmärgid? Kas oma tsunftihuvide kaitse või klientide huvide edendamine, ja mis peaks siis selle osalemise lõpptulemus olema? Mina annaksin vastuse, et see lõpptulemus on kvaliteetne õigusloome. Õigusloome kvaliteedi indikaator ei ole üksnes see, et pärast pole seadust tarvis alatasa parandada vaid ka see, et inimesed saavad aru, miks neile tundub või miks ka objektiivselt nende huvidega uus seadus vastuolus on, kuid nõustuvad siiski teatavate ühiskondlike huvide tõttu oma huve ohverdama. Kvaliteetsele õigusloomele on omane ka see, et inimesed aktsepteerivad viisi, kuidas ühte või teist asja reguleeriti ja näevad, et see oli optimaalne lahendus. Kvaliteetne õigusakt peaks olema ka legitiimne, solidaarsust ja ühiskondlikku sidusust loov, mitte lõhkuv (Käärik 2000: 125-138). Kvaliteetne õigusloome ei ole mitte ainult lõppprodukt, vaid ka protsess.

 

Igasuguse reguleerimise juures on oluline see, milliseid meetodeid otsustamiseks kasutatakse. võib öelda, et kokku on viis meetodit otsustamiseks (Kiviorg 1999: 23):

- poliitiline

- ekspertotsus

- konsensus

- empiiriline

- benchmarking (mõõduvõtmine)

 

Päris kindlasti ei saa väita, et üks meetod on teistest peajagu üle, kuid ma arvan siiski, et sotsiaaltöö kliente puudutava reguleerimine on piisavalt sensitiivne, et ainult ühe meetodiga ei saa piirneda ning et üsna möödapääsmatu on iga seadusprojekti puhul empiiriline lähenemine problemaatikale.

 

Samas on suur probleem see, et pahatihti muutub empiiriline meetod pseudoempiiriliseks. Uuringutulemused kistakse kontekstist välja ja nad hakkavad elama oma sôltumatut elu, uuringu metodoloogistele vigadele ei pöörata tähelepanu, uuringust järeldatakse asju, mis ei tulene uuringu sisust vôi piirdutakse ainult ühe uuringu tulemustega, küsimata rohkem küsimusi. Kôige tuntum ja kôige otsesemalt poliitika kujundamise aluseks vôetud väide on, et enamus sotsiaaltoetustest ei jõua abivajajani (Kuddo jt 2002: 44).  Kitsamale sotsiaaltöötajate ringkonnale on ehk silma hakanud diskussioonid optimaalsest laste arvust ühe lastekaitsetöötaja kohta (Luik jt 2004, 4) või sotsiaaltöötajate vajaduse kohta Eestis 10 aasta pärast (Tiit 2000).  Kriitika õigusakti aadressil on lihtsasti maandatav, sest on ju ometi olemas empiiriline uuring, millele seadusmuudatus tugineb! Toon siinkohal näite Poolast, kus valimiseelselt on üleval abortide küsimus ning eksperthinnang ühe võimaliku seaduseelnõu kohta on tellitud korraga 20 erineva teadlase käest. See ei ole tegelikult ainult sotsiaaltöötajate kitsa eriala huvi vaid tegelikult terve ühiskonna huvi, et otsustamine toimuks läbipaistvalt ja teaduslikult veenvate argumentidega.

 

Samas ei saa salata, et sotsiaaltöötajatel on kindlad erialased huvid seadusandliku protsessi juures. Ilmselt oleks mõistlik neid määratleda, mida ma küll väga põhjalikult siin ei teeks, kuid siiski nimetaksin teatud väärtusi, millest sotsiaaltöötajad lahtuma peaksid: sotsiaalne õiglus, inimväärikus, enesemääramisõigus, kultuuriline mitmekesisus, sõnavabadus.

 

Siinjuures näen probleemi, mida nimetaksin paternalistlikuks: sotsiaaltöötaja klient on üldjuhul ühiskondlikul tasandil mitte väga mõjukas tegelane ning sotsiaaltöötajal tekib hea inimesena iseenesestmõistetavalt soov tema eest kõnelda. Ning samuti tekib kergesti ka arusaam, et sotsiaaltöötaja teab, mis on kliendile hea. Isegi siis, kui klient on

eriarvamusel. Samas võivad sotsiaaltöötaja huvid ja kliendi huvid teatud aspektides vastuollu sattuda (nt on sotsiaaltöötaja alati huvitatud oma ametikoha säilimisest - vaga raske on leida sotsiaaltöötajat, kes ütleks, et tal ei ole piisavalt tööd või et tema hea töö tulemusena saavad varsti kõik tema kliendid iseseisvalt hakkama) ning sellisel juhul on väga raske eeldada sotsiaaltöötajalt, et ta kliendi huve seadusloome protsessis

objektiivselt esindaks.

 

Kes siis peaksid osalema õigusloome protsessis, kui reguleeritakse teatud sotsiaaltöö valdkonda? Kas ainult sotsiaaltöötajad? Või ka kliendid? Juhin tähelepanu, et ühel õigusaktil ei ole ainult üks või kaks sihtgruppi. Iga õigusakti puhul on olemas teatav hulk huvigruppide kategooriaid:

- hüvede saajad

- seaduse rakendamise objektid

- hüvede rahastajad

- seaduse rakendajad

- reguleerijad

 

Need asjaosalised võivad omavahel kattuda, kuid samas võib olla ühe kategooria sees terve hulk erinevaid sihtgruppe (nt toimetulekutoetuse saajate seas on töövõimetuspensionärid, paljulapselised pered, üksikemad, töötud, pensionärid jne). Kas üks sotsiaaltöötaja võtab õiguse kõnelda nende kõigi eest? Kui ühe sihtgrupi arvamus võetakse seaduse väljatöötamisel kuulda, siis mis õigusega teiste oma eiratakse? Siin ei aita vabandused, et üks grupp on aktiivsem, paremini organiseerunud, oskab oma seisukohta kujundada või välja öelda ja nendega on parem koostöö vms. Võibolla olen mina erand, kuid mina sotsiaaltöötajana ütlen, et mina ei esinda kliendigruppidest kedagi ja kui üks sihtgruppidest jääb konsultatsiooniprotsessist välja, siis küsiksin ka mina endalt väga tõsiselt, et kas ma tahan seal osaleda. Milline olukord on demokraatlikum, kas see, kus seaduseelnôu 10-st sihtgrupist on kaasatud 5 vôi siis kui on kaasatud 7 sihtgruppi?

 

Nagu ma eelnevalt nimetasin, et sotsiaaltöötajatel on kindlad huvid seadusloome protsessis ning et üks osa nendest huvidest peaks olema see, et kõikide sihtgruppide arvamusega arvestataks, siis lõpetuseks oleks asjakohane vaadata õigusloome protsessi etappidele, et näha, kus oleks mõistlik hetk osalemiseks.

 

Ma jaotaksin need etapid siinkohal lihtsustatult järgmiselt:

1) kellelgi võtmeisikul tekib idee või võtmeisik tunnistab, et teatud seadusandlikku muudatust on vaja

2) eelnõu kirjutamine

3) eelnõu kooskõlastamine

4) eelnõu esitamine parlamendile

5) eelnõu menetlemine parlamendis

6) president kuulutab seaduse välja

 

Ilmselt oleks eraldi uuringut vaja, mis täpsemalt räägiks meile, kuidas Eestis tõhusam on oma erialaseid huve läbi suruda, kuid mulle tundub, et 1, 2 ja 6 on etapid, kus kõige tõhusamalt huvigrupid on oma asja ajada saanud. Ning seadusandliku rahu huvides ütleksin, et 1 ja 2 etapp on see koht, kus saab tsiviliseeritumalt ning sisulisemalt probleemidest rääkida.

 

Paraku on nii, et sotsiaaltöötajate osalemine õigusloomes ei sõltu ainult sotsiaaltöötajatest. On olemas terve hulk isikuid, kelledest sõltub seadusloomeprotsess. Me sotsiaaltöötajatena teame, kuidas me ei saa ka kõige raskema kliendi puhul loobuda ja alla anda. Nende klientidega edasi töötades me valjendame usku nende võimesse oma elu üle ühel päeval ise otsustada ja senisest paremini oma eluga hakkama saada. Asi see siis uskuda poliitikutesse ja ministeeriumiametnikesse.

 

Andres Siplane

TPÜ sotsiaaltöö doktorant

Kasutatud kirjandus

 

Luik, M., Reinomägi, A., Tomberg, M., Riisalo, S., Kurves, T. & Sõmer, S. (2004) Lastekaitsetöö tegijad ning nende hinnangud valdkonna korralduse ja seaduandluse kohta. http://213.184.49.171/lastekaitse/failid/Küsitlus%20lastekaitsetöö%20tegijate%20seas%202004.doc Tallinn. Sotsiaalministeerium

 

Kiviorg, M (1999). Õigusakti mõju ja rakendamise analüüs (lk 19- 40). Teoses: Merusk, K., Kiviorg, M., Sõlg, R., Pilving, I., Olle, V. & Mõttus, A.: Õigusriigi printsiip ja normitehnika. Tartu. Eesti Õiguskeskus

 

Kuddo, A., Leetmaa, R., Leppik, L., Luuk, M. & Võrk, A. (2002). Sotsiaaltoetuste efektiivsus ja mõju tööjõupakkumisele. Tallinn. Praxis

 

Käärik, H (2000). Õigussotsioloogia ja õigusloome (lk 125 – 138). Riigikogu Toimetised 1/2000. Tallinn. Riigikogu Kantselei

 

Ruutsoo, R (2001). Kodanikeühiskond, kolmas sektor ja sotsiaalne kapital (lk 251-260). Riigikogu Toimetised 3/2001. Tallinn. Riigikogu Kantselei

 

Tamm, K (2000). Õigusloome normitehnika olemus, vajalikkus, probleemid (lk 148-159). Riigikogu Toimetised 1/2000. Tallinn. Riigikogu Kantselei

 

Tiit. E-M. (2000) Sotsiaaltöötajate ja –hooldajate vajadus Eestis. Hetkeolukord ja tulevikunägemus. Tallinn. Sotsiaalministeerium